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Chi siamo? Dove Andiamo? Quanti siamo? Cosa portiamo?…. Un fiorino?

Ciao Sergio,

 

queste righe sotto per mettermi nel solco del tuo articolo e sminuzzare qualche mio pensiero e mettere in fila qualche manciata di informazioni che ho raccolto sul tema quale casa europea comune in futuro e iniziative di queste settimane di alcuni protagonisti (Macron su tutti). Rispetto a quanto ho letto della proposta di Macron e dal tuo articolo dico: positivo? negativo? Boh! Di seguito il mio ragionamento….

 

Antefatto

Elaborai la mia tesi di laurea sull’indipendenza delle banche centrali e in particolare sulla nascente BCE e il Sistema Europeo di Banche Centrali che a quel tempo avevano già la propria regolamentazione pubblicata in Gazzetta Ufficiale ma la cui operatività sarebbe iniziata di lì a poco (1 giugno 1998). Sulla scorta del periodo di esistenza delle banche centrali e di una diffusa letteratura al riguardo arrivai ad un mio convincimento che era appunto il succo della mia tesi: la BCE così come disegnata aveva tutta l’aria di essere una banca centrale incompiuta, mancante di due importanti strumenti: prestatore di ultima istanza (LLR) e vigilanza prudenziale. La crisi finanziaria del 2008-2009 innescò una risposta istituzionale da parte dell’Unione Europea con l’attribuzione dei poteri di supervisione alla BCE (a partire dal novembre 2014) e con l’adozione da parte della stessa BCE di una serie di “misure non convenzionali” rassomiglianti, nello spirito, all’LLR.

 

Da questo caso specifico ho fatto tesoro di alcune ipotesi di lettura della storia indicate sotto (pensando a Wilde[1], parlare di ‘lezioni’ mi sembra troppo):

  • le istituzioni vanno osservate nel loro effettivo funzionamento nel corso della storia e utilizzando quanto più possibile un’analisi comparata;
  • per quanto si ambisca a creare una istituzione nuova di zecca che abbia il dna di altre esistenti (appunto le banche centrali col loro strumentario) ma attribuendole  funzioni ridotte, questa si rivelerà alla prova dei fatti verosimilmente una istituzione ‘innaturale’ che al verificarsi di uno shock importante mostrerà la propria inadeguatezza;
  • le istituzioni sono come la ‘scrittura’ di un popolo e di una società: in esse si convogliano le regole, i costumi, i valori, gli insegnamenti e perfino i difetti che quel popolo e quella società hanno elaborato e concordato nel tempo e che riconoscono quale ente impersonale a governo dei compiti affidatigli.

 

Proposta di metodo

Questo lungo antefatto vuole essere una mia proposta di metodo per leggere gli accadimenti correnti e cercare di guardare ‘oltre la siepe’ dell’immaginabile. Le iniziative di Merkel, Macron e altri attori importanti dell’Unione Europea a mio avviso presuppongo una contestualizzazione ‘istituzionale’. Sulla base dei seguenti punti:

  • sono incline a pensare che le opzioni di scelta di azioni alternative che si offrono ad uno Stato Membro non siano né infinite né tantomeno necessariamente uguali alla gamma di opzioni che si offrono ad un altro Stato Membro, ma che invece dipendano dalla storia di quel dato Stato Membro (concetto di path dependance[2]);
  • il corollario del punto sopra è che quanti più Stati Membri si trovano ad un tavolo per una soluzione istituzionale comune, ciascuno di essi o quanto meno più gruppi di essi che condividono valori/storie simili proporranno soluzioni meno adatte ad alcuni rispetto ad altri;
  • Nel 2016, la BCE scrive che la qualità delle istituzioni conta (“Increasing resilience and long-term growth: the importance of sound institutions and economic structures for euro area countries and EMU”[3]). Questo avvalora il fatto che la scelta del set up istituzionale e il conseguente suo buon funzionamento incidono sulla crescita economica e resilienza.

 

Quindi proseguirò il ragionamento su un sentiero istituzionale che riguarda la comitiva dei paesi dell’Unione Europea.

 

Chi siamo?

Per orientarmi su dove l’Unione Europea si trovi attualmente mi avvalgo dell’aiuto della Treccani.

Dunque, l’attuale assetto istituzionale dell’Unione Europea è definito come segue:

  • “L’attuale UE è un’organizzazione internazionale sui generis”[4];
  • “La ripartizione delle competenze fra Stati e Unione – In un ordinamento connotato da chiari elementi confederativi l’equilibrio fra sfera delle competenze statali e sfera delle competenze dell’istituzione internazionale costituita dagli Stati, assume un’importanza essenziale”[5].

 

Dove andiamo?

Penso che l’equipaggiamento istituzionale più adatto all’Unione Europea per superare la difficile situazione attuale ed essere meglio attrezzata ad affrontare grandi mareggiate nel futuro sia un assetto federale. Ricorrendo sempre alla Treccani, tra le caratteristiche di uno stato federale rientrano:

  • unione di Stati caratterizzata dall’attribuzione della personalità giuridica internazionale all’unione, e dal riconoscimento ai singoli Stati federati dei poteri esecutivo, legislativo e giudiziario nei limiti previsti dalla Costituzione federale[6];
  • Le federazioni si fondano sempre su una Costituzione scritta che include una divisione di competenze tra il governo federale e i governi degli Stati o regioni federati, e può avere due livelli di governo (locale e federale), o anche più, che sono indipendenti e coordinati[7].

 

Due sono le ragioni principali alla base di questo convincimento:

  • l’entità e la complessità degli eventi che interessano il mondo in generale e il nostro paese in particolare (il fenomeno dell’immigrazione economica dall’Africa solo per citare un esempio) sono tali che per affrontarle in modo adeguato, è richiesta una dimensione superiore a quella dello ‘Stato-nazione”. Nostri (e degli altri ‘condomini’ dell’Unione Europea) dirimpettai sono pesi massimi di tutto rispetto quali gli Stati Uniti, Cina e India;
  • lo Stato federale non è solo esclusiva degli Stati Uniti. L’Europa ha al proprio interno una familiarità con questa forma istituzionale. Non solo la Germania ma anche la Svizzera (ringrazio un caro amico che mi segnala questa ‘ricetta con una lunga storia’) che è una repubblica federale nella quale convivono realtà distinte da un punto di vista linguistico-culturale (tedesco, francese, italiano, romancio) e religioso (cantoni protestanti e cantoni cattolici).

 

Comunque, quale che sia la mia opinione, ciò che è più importante a mio avviso è che i Macron della situazione e i loro interlocutori si contraddistinguano in chiarezza e illustrino in maniera nitida quale assetto di Unione Europea o sottogruppo di essa hanno in mente come approdo finale e come questo assetto sia confacente al ‘bene pubblico” dei cittadini di quei paesi che ne dovrebbero essere parte. Una lista della spesa come quella riportata nella lezione della Sorbona[8], ancorché per quanto piena di buone intenzioni, rischia di portare ad una sorta di Frankenstein ovvero l’assetto dell’edificio dell’Unione Europea così come è attualmente al quale si aggiungo stanze e piani. La nave di oggi non sarà meglio attrezzata ad affrontare i mari difficili se si sostituisce un albero maestro più grande e si mettono remi più resistenti. Occorre cambiare nave? E quale?

L’iniziativa[9] di cui si fa portatore Piketty è esempio di una proposta su come dovrebbe essere “la nuova nave”. Non sono al corrente tuttavia se ci sia un dibattito su questo argomento.

 

 

Quanti siamo? Cosa portiamo?

Quale è la situazione ad oggi dei Paesi potenzialmente interessati a mettersi in marcia?

Utilizzerei le fotografie, belle e autorevoli, tratte dal solito Bollettino Economico della BCE[10] di cui sopra. Le riporto qui sotto:

 

  • In termini di qualità delle istituzioni, l’area euro nel suo complesso ha margini di miglioramento come suol dirsi.

 

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  • Nell’ambito dell’area dell’euro è impressionante la variabilità delle singole posizioni dei Paesi circa la distanza dalla frontiera in termini di qualità delle istituzioni. L’Italia si distingue al penultimo posto cn un indice inferiore allo 0,1 dove la frontiera è pari a 1. Alcuni Paesi dell’eurozona per contro si distinguono per livelli di qualità invidiabili anche fuori EU.

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  • Riguardo alla efficienza dei mercati dei prodotti, l’eurozona procede più in gruppo rispetto al confronto esterno. L’Italia ha una posizione più intermedia.

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  • Dai due grafici sotto emerge che i Paesi mediterranei dell’eurozona (segnatamente Portogallo, Spagna, Italia, Grecia e Cipro) hanno una storia recente di più bassa produttività e peggiore combinazione di debito accumulato-PIL pro-capite.

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A mio avviso queste fotografie lasciano intravedere anche qualche altra informazione preziosa sulle storie dei singoli Paesi e quindi anche del nostro.

 

Mi avvalgo in questo caso sempre della vena di ricerca che combina le istituzioni con l’economia. Tramite analisi e sistematizzazioni, si va profilando una letteratura i cui contributi sfatano il comune convincimento per cui la storia delle società/paesi/civiltà sia caratterizzata da un continuo progresso ma piuttosto che sia soggetta a condizioni di crescita e/o declino.

 

Facendo riferimento a qualche testo di questa letteratura, due sono i punti emersi da questo tipo di analisi che mi pare siano utili al caso in specie:

  • quelle società/paesi con istituzioni economiche e politiche inclusive sono caratterizzati da crescita socio-economica, e quelli con istituzioni economiche e politiche estrattive (o patrimonialistiche) sono caratterizzati da declino[11].
  • Ci sono passaggi cruciali/crocevia (chiamati da questa letteratura “critical juncture[12]) nella storia di società/Paesi in corrispondenza dei quali un Paese cambia traiettoria (da assetto estrattivo a inclusivo o viceversa) e da lì il corrispondente percorso di crescita/declino sembra seguire.

 

 

Dunque, utilizzando lo strumentario sopra, le fotografie della BCE lasciano intuire che nell’ambito dell’eurozona i paesi si raggruppano in due o poco più insiemi contraddistinti gli uni da assetti più inclusivi, gli altri da assetti più estrattivi.

 

Questa distinzione è particolarmente importante per avere consapevolezza degli interessi in gioco in ciascun Paese (Italia inclusa) nel mettere in discussione lo status quo e nell’affrontare un progetto di riforma della nave europea. Il punto critico non è tanto questo che è una ovvietà ma il fatto che chi siede al tavolo della riforma europea ha alle proprie spalle “vested interest” e quindi obiettivi difficilmente conciliabili tra paesi con assetto più inclusivo e paesi con assetto più estrattivo.

 

Inoltre, possiamo ritenere che il periodo storico che stiamo attraversando dal 2008 in avanti pone i Paesi, almeno quelli dell’Unione Europea davanti ad un critical juncture? Io penso di sì.

 

Un fiorino?

Quest’ultima parte del ragionamento vorrebbe provare a proporre un metodo di analisi e valutazione di eventuali future proposte correnti e future sull’assetto della barca comune europea. C’è un qualche riferimento che possa essere utile alla nostra comprensione e valutazione di un quale che sia progetto? Tipo i valori con asterisco o meno e l’indicazione min-max a fianco di quando facciamo l’esame del sangue.

 

Senza un qualche metro di misura, per quanto rudimentale, rischieremmo di pagar cara, ben più di un fiorino, l’adesione fideistica a qualche soluzione piuttosto che a un’altra…

 

In assenza di migliori riferimenti mi vengono alla mente, oltre alle categorie inclusive/estrattive sopra, le tre seguenti categorie di istituzioni politiche indicate da Fukuyama[13] la cui presenza denota un assetto istituzionale-politico che giova all’intera società riconducibile a tali istituzioni:

  • Istituzioni/Stato: “State building is characterized by the struggle of politics to rise beyond family ties and create a neutral system. A modern state concentrates and deploys power to enforce rules on an impersonal basis[14];
  • Rule of law: “The rule of law limits the power of government by establishing accepted rules of justice, which are higher than any individual who currently holds political power[15];
  • Accountable government: “An accountable government is responsible to the people it governs[16].

 

 

Conclusioni

Su una celebre scena del film “Non ci resta che piangere”, ho provato a metter giù un canovaccio di ragionamento che ha la seguente conclusione: la valutazione di quale che sia iniziativa da parte degli attori principali dell’Unione Europea e dei suoi (principali) paesi aderenti a mio avviso richiede che venga esplicitato un quadro concettuale di riferimento rispetto al quale tale valutazione viene fatta. In tal modo questa risulterà più oggettiva e comprensibile favorendone un dibattito pubblico e conseguentemente meno esposta al rischio di considerazioni talvolta con ‘valori’ impliciti e pertanto difficili da farne tesoro comune per apprezzare le tesi di una scelta piuttosto che un’altra. Nel caso di specie, suggerirei di passerei quanto è noto oggi dei progetti di Macron ad un setaccio metodologico. Sia esso quello abbozzato sopra oppure altro.

Come corollario di quanto sopra, il mio auspicio a che nel dibattito pubblico su ‘quale Europa’:

  • chi rappresenta le istituzioni, si sforzi d’indicare quale idea complessiva abbia in testa ed indicare quali potrebbero essere i benefici (quali) per i cittadini (quali);
  • chi partecipa attivamente al dibattito pubblico, cerchi di avvalersi di un simile atteggiamento;
  • chi segue questo dibattito, sia esigente e pretenda dalla classe politica e dagli opinion maker che ci sia questo ‘setaccio’ che a mio avviso è indice di civiltà e accountability.

 

Diversamente ci ritroveremmo tutti come i tifosi delle contrade del Palio di Siena ciascuno parteggiando per la propria per ragioni di appartenenza e stracciandosi le vesti per il drappo in premio anziché dedicarsi e contribuire al dibattito per l’interesse generale (come ci ricorda lì vicino a piazza del campo l’affresco del Lorenzetti dell’Allegoria ed Effetti del Buono e del Cattivo Governo).

 

Sperando, insomma, che oggi ci restino tante cose buone oltre che piangere…

 

Riccardo Brogi

 

 

[1] “L’esperienza è il tipo di insegnante più difficile. Prima ti fa l’esame, poi ti spiega la lezione”.

[2] Douglass C. North, Institutions, The Journal of Economic Perspectives, Vol. 5, No. 1. (Winter, 1991), pp. 97-112; Douglass C. North, The New Institutional Economics and Development, http://www2.econ.iastate.edu/tesfatsi/NewInstE.North.pdf.

[3] ECB Economic Bullettin, Issue 5/2016, pp. 75-82.

[4] http://www.treccani.it/enciclopedia/forma-di-governo-dell-unione-europea_%28XXI-Secolo%29/.

[5] http://www.treccani.it/enciclopedia/forma-di-governo-dell-unione-europea_%28XXI-Secolo%29/.

[6] http://www.treccani.it/enciclopedia/federazione-e-confederazione_%28Dizionario-di-Storia%29/.

[7] http://www.treccani.it/enciclopedia/federazione-e-confederazione_%28Dizionario-di-Storia%29/.

[8] http://www.bbc.com/news/world-europe-41403394.

[9] http://piketty.blog.lemonde.fr/2017/03/22/what-would-a-euro-zone-assembly-look-like/.

[10] ECB Economic Bullettin, Issue 5/2016, pp. 75-82.

[11] Acemoglu and Robinson, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty, 2012. Gli autori utilizzano le seguenti categorie di analisi: “Inclusive economic institutions: Secure property rights, law and order, markets and state support (public services and regulation) for markets; open to relatively free entry of new businesses; uphold contracts; access to education and opportunity for the great majority of citizens. Extractive economic institutions: Designed by the politically powerful elites to extract resources from the rest of society. Extractive political institutions – in the limit .absolutism: Political institutions concentrating power in the hands of a few, without constraints, checks and balances or rule of law. Inclusive political institutions: Political institutions allowing broad participation. pluralism. and placing constraints and checks on politicians; rule of law (closely related to pluralism). Patrimonialismo è un altro concetto di patologia riconducibile a Max Weber (http://www.encyclopedia.com/social-sciences/dictionaries-thesauruses-pictures-and-press-releases/patrimonialism).

[12] “Major events that disrupt the existing political and economic balance in one or many societies”, Acemoglu and Robinson, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty, 2012.

[13] Francis Fukuyama, The Origins of Political Order, 2012.

[14] http://carnegieendowment.org/2011/06/06/conversation-with-francis-fukuyama-on-origins-of-political-order-event-3294.

[15] http://carnegieendowment.org/2011/06/06/conversation-with-francis-fukuyama-on-origins-of-political-order-event-3294.

[16] http://carnegieendowment.org/2011/06/06/conversation-with-francis-fukuyama-on-origins-of-political-order-event-3294.

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Macron e l’identità europea

L’Europa è altamente differenziata per lingue, sensibilità religiose e miti storici (Story 2017). In queste condizioni, secondo Rawls, perseguire un’unione federale, come gli USA, non è possibile, se non come forma di un grande mercato aperto che è il “sogno delle grandi banche e degli uomini d’affari, che non hanno altro scopo se non quello di realizzare maggiori profitti. […] Nel lungo periodo, il risultato di questa impostazione […] è una società civile sommersa in qualche forma di consumismo priva di senso.” (in Van Parijs 2017). Per Van Parijs (2017), poiché il mercato e la moneta unica sono irreversibili è necessario costruire una identità europea che permetta di recuperare a livello europeo gli strumenti di intervento che lo stato nazionale ha perso, uscendo così dalla trappola di Hayek (Unione europea: strumento del neoliberismo o fine della liberal democrazia?).

La maggioranza della popolazione dell’Unione Europea (in media il 68%) si sente cittadina dell’Unione: unica eccezione la Grecia, con il 48% (penultima l’Italia con il 53%) (EC 2017).

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Quali sono gli elementi costitutivi di tale identità? Fanno parte dell’identità europea il ripudio della guerra, il libero movimento delle persone (Schengen, cui hanno aderito 13 paesi membri), i programmi di scambio di studenti (Erasmus), la politica agricola, l’armonizzazione dell’IVA, i fondi europei, i progetti di ricerca europea, i vincoli ai bilanci pubblici, la moneta unica (Euro, cui hanno aderito 19 stati membri) e la Banca Centrale Europea (Euro e cittadinanza europea: italia-fuori?), cui si è unita recentemente l’Unione Bancaria. Tuttavia, tali elementi, oltre ad essere in alcuni casi a geometria variabile, sono ancora troppo deboli per far fare un salto all’Unione europea. Alcuni di questi elementi sono politicamente controversi (l’armonizzazione fiscale, i vincoli di bilancio pubblico), altri in gran parte dipendenti dalla mobilità transfrontaliera (Erasmus, Schengen). Come nota Theresa Kuhn, “only a high skilled, wealthy, and young minority regularly interact across borders”.

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Data l’evidente non ancora matura identità europea, si prospettano due possibili soluzioni. La prima è la confederazione di stati sovrani. La seconda l’introduzione di politiche tese a rafforzare l’identità europea.

La prima soluzione, sostenuta da Story, si rifà al pensiero sviluppato da Bellamy: un’associazione di stati sovrani che senza indebolire lo stato nazionale riconosca la necessità di proteggere la sovranità popolare attraverso la cooperazione regionale e un doppio livello di delega (del popolo al governo nazionale, da questi all’autorità regionale). Tale soluzione, secondo Bellamy, sarebbe l’unica ad evitare la “dominazione”. La soluzione federalista si scontra, invece, con la mancanza di identità comune, la quale è alla base della sovranità popolare. In questa visione vi sono i popoli (demos), creatisi in lunghi processi di “state building” e spesso forgiati da guerre, e gli stati. Nessun ruolo viene riconosciuto alle élite.

Il ruolo delle élite (e quindi il realistico riconoscimento che anche nella democrazia esiste una qualche forma di dominio[1]) è invece implicito nella soluzione mirante a rafforzare l’identità europea (sul ruolo delle élite nella formazione delle identità nazionali vedi Identità nazionale e nazionalismo). Per esempio, secondo Kahn (2017) è necessario incoraggiare l’interazione transazionale tra la popolazione meno istruita. Una indicazione di policy certamente interessante, ma alquanto limitata.

Una volta riconosciuto il ruolo delle élite, non può sfuggire che esse debbano ora fronteggiare prima di tutto la minaccia dei cosiddetti partiti “populisti” che catalizzano l’inaspettatamente (per le élite) ampio malessere nei confronti della globalizzazione, malessere amplificato in alcuni paesi dalla maggiore severità della recente crisi economica.[2] Tale sfida è ignorata nell’approccio alla Bellamy.

Van Parijs propone perciò una specie di “welfarizzazione”[3] dell’Unione Europea: politiche di protezione sociale a livello europeo, come il reddito minimo di cittadinanza, capaci di “acquisire” il consenso dei marginalizzati dalla globalizzazione e le vittime delle crisi dei paesi “periferici” (tra cui l’Italia). Sono proposte già sufficientemente elaborate, che si scontrano però con la diffidenza dei paesi nordici verso l’efficacia delle amministrazioni dei paesi mediterranei nell’identificare i beneficiari e il desiderio di “non-connivenza” con i responsabili delle crisi dei paesi “periferici” (i Berlusconi, i Papandreu ecc.). Inoltre, come nota Bellamy, su queste questioni i cittadini si aspettano soluzioni nazionali.

Più ampio e articolato il recente discorso di Macron (2017), il Presidente della Repubblica francese. Facendo leva sul nucleo duro di identità europea, Macron propone di “costruire una cultura comune” attraverso:

1) Difesa comune,

2) Protezione civile comune, inclusa la gestione delle immigrazioni;

3) Politica estera verso L’Africa comune;

4) Politica ambientale ed energetica comune, inclusa la riforma della politica agricola comune;

5) Politica industriale comune (sviluppo del digitale e dello spaziale);

6) Bilancio comunitario finanziato dalle imposte digitali e ambientali;

7) L’armonizzazione dell’imposta societaria;

8) La convergenza del salario minimo;

9) La costituzione di università europee e l’armonizzazione e il riconoscimento reciproco dei diplomi di scuola secondaria.

Come metodo per il rilancio dell’Unione, Macron propone di creare uno spazio politico europeo, composto da un foro di dibattito comune sul futuro dell’Unione e dai 73 deputati del parlamento Europeo eletti dal Regno Unito e che nel 2019 potrebbero essere eletti a livello europeo.

È un programma “elitista” ambizioso, ma concreto. Punta a sconfiggere il populismo non con il controverso ’”acquisto” del consenso, ma con l’ambizione del progetto. Stabilisce l’agenda del dibattito dei prossimi anni. Può contare, al netto dei rischi italiani (elezioni politiche) e spagnoli (Catalogna), su un lungo periodo di stabilità governativa nei paesi maggiori. Ha di fronte gli snodi la conclusione del negoziato sulla Brexit (marzo 2019), le elezioni del Parlamento Europeo (giugno 2019) e la presidenza tedesca dell’Unione (secondo semestre 2020).

En marche!

Sergio Lugaresi

Riferimenti

Beck, Thorsten- Underhill, Geoffrey, Quo Vadis? Identity, Policy and the Future of the European Union, CEPR (http://voxeu.org/content/quo-vadis-identity-policy-and-future-european-union).

Bellamy, Richard, “A European Republic of Sovereign States: Sovereignty, Republicanism and the EU”, 2016, European Journal of Political Thoughts, forthcoming.

European Commission (EC), Standard Eurobarometer 87. Sring 2017, agosto 2017 (http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/instruments/STANDARD/surveyKy/2142)

Kuhn, Theresa, “European Identity Through European Experiences?”, in Beck-Underhill (2017)

Macron, Emanuel, “Europa. En Marche!”, Il Foglio, 1 ottobre 2017.

Story, Jonathan, “A Tale of Two Models”, in Beck-Underhill (2017)

Van Parijs, Philippe, La trappola di Hayek e il destino dell’Europa, Morcelliana, 2017.


[1] Il dominio delle élite è massimo nei sistemi totalitari e tanto minore quanto più funziona la democrazia.

[2] Quale possa essere l’esito di tale minaccia non è ancora chiaro. I partiti cosiddetti “populisti” si contrappongo frontalmente all’establishment (le élite dominanti), ma solo alcuni di essi adottano atteggiamenti rivoluzionari (sostituire l’establishment con la democrazia digitale). È più probabile che il loro successo coincida con una forma di cooptazione nell’élite, come avvenuto nel Regno Unito. Solitamente tali partiti hanno programmi genericamente nazionalisti, protezionisti e sovranisti, ma l’attuazione concreta di tali programmi è molto più complessa e difficile di quanto tali partiti siano disposti ad ammettere, e comunque soggetta ai compromessi necessari per la cooptazione nell’élite.

[3] La welfarizzazione è un termine più appropriato di socialdemocratizzazione, in quanto riconosce una specificità europea, l’esistenza di sistemi sviluppati di protezione sociale, che travalica le distinzioni politiche prevalse nell’Europa occidentale del secolo scorso.

ITALEXIT

I maggiori rischi politici per l’Euro provengono dall’Italia, il paese in cui è più bassa la popolarità all’Euro (poco più del 50% dal 2013, mentre è di nuovo in crescita negli altri maggiori paesi  dell’Unione Monetaria), più diffuso l’euroscetticismo fra i politici, e maggiore l’insoddisfazione nei confronti della supervisione bancaria europea. Il Vicegovernatore della Banca d’Italia, nonché membro del Supervisory Board della BCE, intervenendo pubblicamente sui Trattati di Roma (https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/interventi-direttorio/int-dir-2017/Ever_Closer_Un_Panetta21032017.pdf ), afferma che se l’avversione dell’opinione pubblica dovesse persistere “the future of the Economic and Monetary Union (EMU), and even of the EU itself, cannot – and should not – be taken for granted”.

Intense discussioni ha suscitato lo studio di Mediobanca pubblicato il 19 gennaio (http://marcello.minenna.it/wp-content/uploads/2017/01/Italy-2017-01-19.pdf ),  in cui compare come guest contributor Marcello Minenna, già assessore al bilancio, seppure solo per alcuni giorni, della giunta comunale romana pentastellata.  Lo studio sostiene che poiché l’economia italiana non cresce da quando è entrata nell’Euro, la sostenibilità dell’ingente debito pubblico italiano dipende dalla possibilità di recuperare il gap di competitività accumulato con il resto dell’Eurozona. Con la fine del Quantitative Easying (la politica monetaria superespansiva adottata dalla BCE) verrà meno il più importante compratore del debito pubblico italiano. La situazione sarebbe ulteriormente aggravata dall’eventuale introduzione di limiti alle esposizioni bancarie sui debiti sovrani.  Per questo, secondo lo studio di Mediobanca, è probabile una ristrutturazione del debito pubblico italiano attraverso l’estensione delle scadenze e la riduzione degli interessi.  Alternativamente, l’altra opzione sarebbe, secondo lo studio di Mediobanca, quello di uscire dall’Euro (Italexit). Italexit permetterebbe un consistente taglio del debito e il recupero di competitività attraverso una forte svalutazione della nuova Lira (30%).  L’indice Sentix, che misura la probabilità a un anno dell’uscita dall’Euro (ridenominazione) è salito dal 2,5% stabile fino a metà 2015, sino a quasi il 20% nel novembre dello scorso anno, ed è ora assestato intorno al 15%.  In caso di Italexit, il governo italiano ridenominerebbe solo le obbligazioni che non contengono la Clausola di Azione Collettiva (CAC), introdotta nel 2013 a seguito della crisi greca, e porrebbe fine al divorzio tra Tesoro e Banca d’Italia. Non contiene la CAC circa la metà del debito pubblico obbligazionario italiano.  Il beneficio finanziario per il debito sarebbe perciò minimo (8 miliardi oggi) e diventerebbe negativo col passare del tempo.

Lo studio di Mediobanca ha suscitato aspre reazioni. Gianpaolo Galli (http://www.giampaologalli.it/2017/02/italexit-non-risolverebbe-nessuno-dei-problemi-dellitalia-23-02-2017-di-lorenzo-codogno-e-giampaolo-galli/),  già direttore generale di Confindustria e senatore del PD, nota che la ridenominazione dei titoli pubblici privi di clausola di CAC non comporterebbe alcuna riduzione del debito, ma semplicemente la sterilizzazione della perdita dovuta alla svalutazione. A meno che il debito ridenominato non venisse semplicemente disconosciuto, con i conseguenti effetti negativi su reputazione, rating e costo di successive emissioni.

Salvatore Biasco, economista già senatore del PD, (http://www.huffingtonpost.it/salvatore-biasco/lo-stupefacente-rapporto-di-mediobanca-sul-debito-pubblico-e-sulleuro-_b_15262292.html), definisce lo studio “stupefacente”. Lo studio di Mediobanca, secondo Biasco, trascura totalmente le conseguenze dell’Italexit sulle banche, sulle famiglie (iperinflazione) e sul resto del mondo (peraltro lo studio di Mediobanca cita l’altissima correlazione percepita dai mercati tra Italexit e fine dell’Euro). Secondo Biasco poi l’indice Sentix è distorto, in quanto basato su risposte volontarie di circa un migliaio di investitori, in prevalenza tedeschi. La sostenibilità del debito pubblico italiano desta preoccupazioni ma non è irraggiungibile. “Non era insensato” – conclude Biasco – “attendendersi da Mediobanca più sobrietà, più circospezione, più realismo, più completezza di analisi, più attenzione agli elementi dinamici che a quelli ragionieristici”.

In Italia, nota Prometeia in un Position Note (http://www.prometeia.it/flex/cm/pages/ServeAttachment.php/L/EN/D/2%252Fe%252Fc%252FD.b7606963b7d518f2233b/P/BLOB%3AID%3D1268/E/pdf ), è già in corso un processo di riallocazione degli investimenti fuori dal paese, riflesso in un incremento del saldo negativo in Target2 (che registra le attività e passività tra le banche centrali nell’area dell’Euro nei confronti della BCE: vedi https://comeseneesce.wordpress.com/?s=target+2 ) dato dal disinvestimento degli investimenti esteri in titoli pubblici e dall’aumento degli investimenti italiani in titoli esteri. L’Italexit avrebbe costi elevati e pochi benefici. Il solo prospettassi della possibilità di un referendum sull’Euro, che in base alla Costituzione italiana non potrebbe che essere solo consultivo (come è stato peraltro il referendum inglese), accelererebbe la fuga dei capitali e riaprirebbe una crisi finanziaria, che come in Grecia, potrebbe ben presto richiedere l’introduzione di controlli sui movimenti di capitali. L’esperienza degli anni settanta e ottanta mostra che i benefici della svalutazione potrebbero svanire nel corso di due anni, mentre comporterebbe una significativa ridistribuzione a danno dei risparmiatori e a favore dei creditori, darebbe il via ad una guerra diplomatica con gli altri paesi membri che porterebbe all’uscita anche dall’Unione Europea, porterebbe alla rinegoziazione del debito pubblico ed enormi difficoltà nel finanziamento del deficit, molte banche fallirebbero. Rimanere nell’Euro e attuare i necessari aggiustamenti è una strada difficile, ma molto più agevole del disordine finanziario e della recessione che seguirebbero all’uscita dall’Euro.

Ignazio Angeloni (membro del Supervisory Board della BCE), in un saggio scritto per un volume in uscita per l’anniversario della firma dei Trattati di Roma,  nota come molte delle argomentazioni a sostegno dell’Euro si concentrano sui danni (enormi) che l’uscita comporterebbe per in nostro Paese. Invece, la cosa importante di cui bisogna rendersi conto è che l’Euro ha già procurato vantaggi al nostro paese e ancor più potrà darne in futuro. I benefici sono stati la stabilità monetaria, valutaria e finanziaria. La politica monetaria non è stata sfavorevole all’Italia, come mostrano le continue polemiche tedesche contro Draghi. La partecipazione all’euro ha esaltato il ruolo delle molte politiche che rimangono in ambito nazionale: sociali, del lavoro, tributarie e redistributive, della pubblica amministrazione e dei beni e servizi pubblici.

Angeloni non manca ovviamente di riconoscere che l’architettura istituzionale dell’Euro rimane incompleta e carente.  Ma vede nella permanenza nell’Unione la condizione necessaria perché l’Italia possa cogliere le opportunità di innovazione e concorrenzialità acquisendo quelle risorse e capacità di influenza di cui l’Italia non dispone.

L’Unione Europea sta vivendo la sua maggiore crisi dalla sua nascita sessanta anni fa. Lo status quo (uno degli scenari prospettati dal Libro Bianco della Commissione: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-385_en.htm) non è uno scenario credibile. Che fare? Secondo Thorsten e Underhill, in un libro interdisciplinare  di economisti e politologi (http://voxeu.org/content/quo-vadis-identity-policy-and-future-european-union)  bisogna ripartire dagli stati nazionali, attuare politiche efficaci per la compensazione dei perdenti dalla globalizzazione, centralizzare le politiche negli ambiti dove esistono esternalità ed economie di scala (finanza, ricerca e sviluppo) e decentralizzare le politiche per le quali esistono asimmetrie informative ed eterogeneità delle preferenze (coesione sociale, politiche fiscali). I problemi ereditati dal passato (debito pubblico, NPL) vanno affrontati allargando il budget comunitario, introducendo una procedura per la risoluzione dei debiti sovrani insolventi e la cartolarizzazione del debito pubblico (European Sovereign Safe Asset: https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/wp/esrbwp35.en.pdf?90db2be47bdcf17177514dedb39b28b2).

Come possibile, però, introdurre nuove regole e stipulare nuovi contratti tra paesi quando alcuni contraenti non sono credibili in quanto non hanno rispettato le regole esistenti, p. es. quelle sul patto di stabilità ecc.?  Bisogna trovare il modo di incentivare le politiche di aggiustamento e ridiscutere le regole, cercando di capire perché non sono state rispettate. Alcune regole non sono forse sensate e vanno riviste, altre possono essere rispettate, ma vanno rimossi gli ostacoli che hanno impedito che fossero rispettate. Questa dovrebbe essere la discussione. Le recriminazioni tra debitori e creditori, tra presunti prevaricatori e presunte vittime, tra presunti primi della classe e “quelli che devono fare ancora i compiti a casa” non servono a niente. Serve la sobrietà e la politica. Certo non servono l’ignoranza, né votare su tutto. Speriamo non sia troppo tardi.

Sergio Lugaresi

Europe: this is the end?

There are two relevant dimensions of analysis and forecast of the present European situation: 1) the global crisis of the ruling elites and of their economic policy consensus (open market, globalization, migration) and of representative democracy; 2) the crisis of the European Monetary Union.

1) The US 2016 Presidential elections have shown that what we have seen in the political landscapes of 2015 Spain and Greece, of 2016 Great Britain, Italy, and Austria and what we can expect in 2017 Netherland, France, Italy again, and Germany is not specifically European, but a political phenomenon which concerns all western representative democracies: a disconnection between a large share of citizens and the ruling elites. In the last almost 50 years the world has been successfully governed by elites whose economic policy consensus has been the faith in international economic competition, technological innovation, open markets, free movement of capitals and people. Globalization has greatly contributed to the dramatic decline in world extreme poverty, the rapid increase in average GDP per capita and life expectancy at birth. However, since the financial crisis started in 2007, there has been an increasing perception among western citizens that globalization and migration are also associated with stagnating real wages and increasing inequalities in income and wealth. The disconnection between ruling elites and large shares of citizens has provided opportunities for success to untraditional party leaders and new political parties. It is contributing to the weakening of representative democratic institutions, through higher government instability and more frequent resort to referenda (an institution of direct democracy which overcomes the competent and mediatory role of elites).

2) The drawbacks of the EMU (Euro) are known since its inception: it has deprived member states from exchange rate, monetary and fiscal policies without introducing any European shock-absorber (only recently a European Stabilization Mechanism, with limited resources, and a Single Resolution Fund, with even more limited resources to be accumulated over 8 years). Furthermore, the expected economic and fiscal convergence among member states has been almost null. Trade imbalances have increased. The complementary and incomplete Banking Union, set up in 2014 after the debt crisis, has not brought so far any better stability in the European banking sector. The drawbacks of the EMU have exacerbated the citizens’ perception of uneven gains and lack of democracy. The perception of being European citizen is very low (even lower than in the UK) in Greece (47%) and Italy (51%). In many member states the Euro crisis has exacerbated the crisis of the ruling elites. In the meanwhile, no truly European ruling elite has emerged, except for the European Central Bank, which, however, is subject to a weak democratic accountability.

These two crises will have three consequences:

1. A progressive shift in the economic policy consensus of the elites is already ongoing and will continue. This shift is centered around four main themes:

a. gains from foreign trade and technology are uneven;

b. expansionary fiscal policies;

c. more inclusive growth;

d. although the costs of the exit from the EMU are very high (as the Greek government has realized after the 2015 referendum, whose result was actually reversed), its benefits will be continuously re-assessed.

2. Government changes may bring to radical political changes in the approach to economic policy and in the attitude toward international institutions.

3. The crisis of the European Union is entangled with the crisis of the EMU. While the EU may survive the Brexit, a crisis in the EMU would jeopardize the entire existing EU. This would not set the clock back to pure national states, but will lead to a unchartered reshape of the Union.

References

Carney, Mark, The Spectre of Monetarism”, December 2016 (http://www.bankofengland.co.uk/publications/Pages/speeches/2016/946.aspx).

Eurobarometer, First results, December 2016 (http://ec.europa.eu/COMMFrontOffice/publicopinion/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/instruments/STANDARD/yearFrom/1974/yearTo/2016/surveyKy/2137

Sergio Lugaresi

Migrazioni e xenofobia

Le migrazioni sono parte della vita dei popoli. Tutti i maggiori paesi europei sono stati, in tempi diversi, paesi di emigrazione e di immigrazione.

Perché la gente emigra?

Le migrazioni possono essere forzate o volontarie, le prime prevalentemente legate ad eventi naturali o a conflitti o persecuzioni, le seconde a fattori economici. La distinzione tra migrazioni forzate e migrazioni volontarie, tuttavia, non è così netta. Ragioni politiche ed economiche si confondono. Le decisioni di migrare sono una combinazione di fattori economici e politici con grado diverso di volontarietà.[1] Una distinzione netta tra migranti volontari e migranti forzati potrebbe valere introducendo una terza categoria, quella dei “migranti per la sopravvivenza” (survival migration), i quali non fuggono situazioni di violenza e conflitto (e non sono quindi candidati allo status legale di rifugiati, vedi oltre), ma che per vari motivi economici sociali, non altro altra scelta che migrare (Betts 2010).

Le migrazioni possono essere forzate da altri esseri umani (schiavitù, repressione, violenza, conflitti armati, occupazioni militari, discriminazioni, ecc.) o da eventi naturali. Tuttavia anche le migrazioni apparentemente causate da eventi naturali, possono nascondere comportamenti umani: p. es., le migrazioni dovute a carestie (le quali, come Alessandro Manzoni e Amartya Sen ci hanno insegnato, sono dovute o aggravate da politiche sbagliate) o le migrazioni dovute agli affetti del cambiamento climatico indotto dai modelli di consumo che si sono affermati con la rivoluzione industriale e lo sviluppo economico. Le migrazioni forzate da violenze e conflitti hanno però spesso una dimensione politica e psicologica più profonda dovuta a persistenti discriminazioni, persecuzioni e violenze subite, traumi psicologici, bisogno di sicurezza (Wolrld Bank 2016).

Dal 2008, 26,4 milioni di presone sono state costrette a emigrare a causa di disastri naturali (terremoti, uragani, inondazioni, siccità). Il 95% proviene da paesi in via di sviluppo. Gran parte di queste migrazioni rimane «nazionale», ma spesso incoraggia le migrazioni internazionali. Il numero di disastri naturali a carattere globale è cresciuto da meno di 100 nella metà degli anni ’70 a quasi 350 all’inizio di questo decennio. Questa tendenza è associata ai cambiamenti climatici. Gli effetti dei cambiamenti climatici, inoltre, esasperano i conflitti armati (ex. Somalia, Lago Chad), a loro volta fonte di migrazioni non-volontarie.

Vi sono, infine, migrazioni «volontarie», prevalentemente di carattere economico (studio, lavoro, commercio, diseguaglianza), sul cui sfondo si delineano grandi squilibri demografici tra aree del mondo. I paesi di emigrazioni sono solitamente paesi a natalità elevata e con forza lavoro in crescita, mentre i paesi di immigrazione sono paesi in cui è forte la tendenza all’invecchiamento della popolazione (World Bank 2015). L’Africa subsahariana sta diventando la più grande fonte mondiale di crescita della popolazione in età-lavorativa.

Costi e benefici

Le migrazioni, almeno quelle volontarie, producono generalmente benefici economici, anche se hanno dei costi umani e sociali. Sviluppo economico e mobilità del lavoro sono legati: lo sviluppo economico si realizza tramite l’aumento della produttività delle risorse economiche; la risorsa economica più diffusa è il lavoro.

Vediamo brevemente quali sono i benefici e i costi della migrazione nei paesi di destinazione, nei paesi d’origine e per i migranti stessi.

Nel paese di origine:

  • Benefici:
    • Riduce la disoccupazione;
    • Attiva un flusso di rimesse monetarie: $432 milioni, più degli Aiuti Ufficiali allo Sviluppo e più stabili degli investimenti diretti privati;
    • attiva un flusso di rimesse “sociali”: idee, esperienze, conoscenze;
  • Costi:
    • Fuga dei “cervelli”, ossia di competenze e professionalità che potrebbero essere utili allo sviluppo economico e sociale del paese.

Nel paese di destinazione:

  • Benefici:
    • supplisce alla mancanza di offerta di lavoro nazionale (poco o altamente qualificata) e favorisce la crescita economica;
    • arricchisce culturalmente;
    • porta un seppur modesto aumento delle entrate fiscali.
  • Costi:
    • “spiazza” lavori e attività commerciali nazionali con caratteristiche simili;
    • riduce il salario dei lavori poco qualificati;
    • se “irregolare” la nuova immigrazione danneggia l’immigrazione integrata;
    • aumenta localmente il costo delle abitazioni;
    • congestiona il trasporto pubblico locale;
    • aumenta la popolazione inattiva (in particolare donne), senzatetto e sottoccupata:
    • aumenta le attività illegali,
    • aumenta la pressione sulla spesa pubblica (costi di integrazione e istruzione), soprattutto a livello locale.

Per gli emigranti:

  • Benefici:
    • Salari più alti,
    • Accesso ai servizi di welfare;
  • Costi:
    • sottoccupazione;
    • xenofobia, discriminazione (a danno soprattutto di donne, minori, rifugiati)
    • nuove schiavitù (traffici di persone, prostituzione).

È possibile controllare le migrazioni?

Il controllo delle migrazioni e l’obbligo di passaporto incomincia solo dopo la Prima Guerra Mondiale con il rafforzamento dello stato nazionale (rafforzamento degli apparati di controllo, costruzione welfare state, democratizzazione delle istituzioni). Nascono così anche le “politiche di immigrazione”, tese a selezionare gli immigrati accettati entro i propri confini nazionali. Nasce anche la distinzione tra immigrazione legale e immigrazione irregolare. Le politiche di immigrazione tendono ad essere pro-cicliche (ossia tanto più selettive quanto minore il flusso di migranti e viceversa) e sono rese tanto più inefficaci, quanto maggiore è l’immigrazione irregolare. L’immigrazione irregolare è inoltre associata allo sviluppo della tratta di essere umani e al contrabbando di migranti (Koser 2007).

Dal Secondo Dopoguerra sale in maniera impressionante il numero di “profughi” e “rifugiati”.[2] Dalla fine della Guerra fredda sono aumentate le guerre civili. I profughi, che nel secondo dopoguerra sfuggivano persecuzioni e conflitti tra stati, oggi sempre più sfuggono semplicemente situazioni di violenza. I conflitti nascono spesso da situazioni di fragilità o totale assenza dello stato. Stiamo vivendo oggi la seconda più massiccia ondata di rifugiati dal 1951. La cartina mostra le attuali situazioni di instabilità politica e violenza, che raggiungono il massimo (rosso) in un’area quasi continua che dalla Mauritania alla Siria si affaccia sul Mediterraneo. Dall’inizio degli anni 90 la maggioranza dei rifugiati proviene dalle medesime situazioni di crisi; Afghanistan, Azerbaijan, Palestina, Iraq, Burundi, Repubblica Democratica del Congo, Somalia, Sudan, Colombia e dall’ex Jugoslavia (World Bank 2016).

conflitti

Alla fine del 2015 c’erano nel mondo 16 milioni di rifugiati e circa 8 milioni di profughi (6% del totale di emigrati). La maggior parte dei rifugiati sono ospitati dai paesi confinanti (il 27% in Turchia, Libano e Giordania), cioè quasi sempre in paesi in via di sviluppo. La migrazione nei paesi vicini rappresenta uno shock nel mercato del lavoro di paesi ancora in via di sviluppo. Sorgono spesso conflitti tra rifugiati e comunità ospitanti. L’integrazione economica dei rifugiati è molto più lunga e difficile di quella degli immigrati “volontari” (World Bank 2016).

La natura “forzata” di gran parte dei flussi migratori, ma anche gli ampi squilibri demografici che sottostanno alle migrazioni volontarie, fanno sì che il fenomeno migratorio, soprattutto in Europa, non possa essere considerato né temporaneo né controllabile. Esso può essere “deviato” e “ostacolato”, ma non bloccato. Ogni limitazione imposta da un singolo stato nazionale finisce perciò per avere ricadute negative sui paesi vicini.

La xenofobia

La percezione dell’impatto dell’immigrazione presso l’opinione pubblica dai paesi ospitanti è generalmente più negativa di quella che emerge dalle analisi economiche. Anche se le analisi economiche hanno spesso sottovalutato i costi, soprattutto sociali, delle migrazioni, i risultati delle analisi economiche più recenti tendono a mettere in luce che in generale i benefici per l’insieme del paese ricevente tendono a superare i costi, ma che questi possono essere elevati per alcune località e per alcune categorie di cittadini.

Secondo l’OECD bisogna quindi accompagnare le politiche per l’integrazione degli immigrati con politiche interne basate su tre presupposti:

1. l’impatto dell’immigrazione non è la stessa per tutti. L’immigrazione è concentrata in specifiche regioni e aree urbane. L’accoglimento di immigrati e rifugiati deve quindi essere accompagnata da politiche che attenuino gli impatti negativi (abitazione, trasporti, istruzione, sicurezza);

2. sfide globali richiedono soluzioni globali. La gestione e il controllo di rilevanti flussi migratori che hanno radici in fenomeni geopolitici e demografici di rilevanza globale e destinati a permanere per lungo tempo posso essere esercitati meglio da istituzioni multilaterali e internazionali che da singoli stati.

3. Le emergenze possono essere anticipate. Le ondate migratorie dovute ad eccezionali eventi naturali o all’esplosioni di conflitti raggiungono il loro apice dopo un certo numero di mesi o anni e possono perciò essere previste e le necessarie politiche, sia coordinate tra paesi che interne, possono essere approntate in tempo evitando che prolungate situazioni di emergenza e di disagio rafforzino le resistenze politiche.

Le politiche per le migrazioni

Poiché le migrazioni non sono un fenomeno temporaneo, esse vanno affrontate in maniera coordinata e multilaterale, coinvolgendo il più possibile le organizzazioni internazionali. Vanno identificate politiche che riducano i costi sociali dell’emigrazione, aggrediscano i fattori politici, economici e naturali che forzano le migrazioni, sostengano i paesi in via di sviluppo che ospitano rifugiati e creano le condizioni migliori perché gli immigrati partecipino al massimo alla crescita economica e sociale del paese che li ospita. Questo significa:

  • nei paesi di origine: oltre alle politiche demografiche (riduzione del rapporto bambini/occupati) e di sviluppo (istruzione, sanità, accesso delle donne al mercato del lavoro, accesso al credito, sviluppo del settore privato, investimenti esteri) è necessario contenere le emissioni di gas serra e sviluppare progetti compatibili con i cambiamenti climatici (smart agriculture, sistemi di monitoraggio meteorologico), approntare sistemi di assistenza post-disastri naturali (protezione civile) e attuare politiche di risoluzione dei conflitti e di ricostruzione.
  • nei paesi ospitanti: valorizzare le competenze degli immigrati, accompagnando le politiche per l’integrazione con politiche interne che attenuino gli impatti, valorizzino le istituzioni multilaterali e anticipino le emergenze.

Le decisioni di migrazione tendono ad essere decisioni familiari (che includo quindi anche i ricongiungimenti familiari) o anche più ampie (comunità). Per questo motivo i migranti tendono a formare, nei paesi di destinazione e anche oltre, delle reti: le diaspore (Cohen 2008).

Nella formulazione delle politiche che affrontino il problema delle migrazioni in maniera coordinata e multilaterale, una risorsa da valorizzare è quella delle diaspore. Esse possono aiutare sia nella realizzazione di politiche per l’integrazione e la valorizzazione degli immigrati, sia nella lotta all’illegalità e allo sfruttamento, sia nelle politiche di cooperazione allo sviluppo. Attraverso le diaspore, infatti, si possono incrementare non solo le rimesse economiche, ma anche le rimesse sociali a favore del paese di origine: ossia il trasferimento di esperienza e conoscenza. Sarebbe un peccato non coinvolgere in una sfida così grande “gente eccezionale” come sono i migranti (Goldin-Cameron-Balarjan 2011).

Sergio Lugaresi

Riferimenti

Betts, Alexander, “Survival Migration: A New Protection Framework”, Global Governance: A Review of Multilateralism and International Organizations, July-September 2010, Vol. 16, No. 3, pp. 361-382.

Cohen, Robin, Global Diasporas. An Introduction, 2008, Routledge.

Goldin, Ian – Cameron, Geoffrey – Balarajan, Meera, Exceptional People: How Migration Shaped Our World and Will Define Our Future, Princeton University press, 2011.

Heather, Peter, Empires and Barbarians. Migration, Development and the Birth of Europe, 2010, Pan Books.

Koser, Khalid, International Migration. A Very Short Introduction, 2007, Oxford University Press.

Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), International Migration Outlook 2016,

World Bank, Global Monitoring Report 2015/2016. Development Goals in an Era of Demographic Change, 2015.

World Bank, Forcibly Displaced, 2016.


[1]There are two basic drivers behind migration: more voluntary economically motivated migration, and less voluntary political migration. But a hard and fast distinction between economic and political migration is usually impossible to maintain. Political reasons may come into a decision that appears economic, since political discrimination may underlie an unequal access to resources and jobs. The opposite is also true – that economic motives can be bound up in an apparently political decision to move, [….]. In any case, economic pressures can be as constraining as political ones. Is watching your family starve to death because you have no access to land or a job an economic or a political issue” [Heather 2009].

[2] Rifugiato è un termine giuridico che indica chi è fuggito o è stato espulso dal suo paese originario a causa di discriminazioni politiche, religiose, razziali, di nazionalità, o perché appartenente ad una categoria sociale di persone perseguitate, o a causa di una guerra presente nel suo Paese, e trova ospitalità in un Paese straniero che riconosce legalmente il suo status. A differenza del concetto di profugo, termine usato per definire genericamente chi si è allontanato dal Paese di origine per le persecuzioni o per una guerra, ciò che caratterizza il rifugiato è l’aver ricevuto dalla legge dello Stato che lo ospita o dalle convenzioni internazionali questo status e la relativa protezione attraverso l’asilo politico.

Perche SI’

Le ragioni della Riforma Costituzionale

Sono spiegate in AA. VV (2016):

1) Porta a compimento alcuni delle proposte avanzate in precedenti tentativi falliti di riforma costituzionale (Carlo Fusaro, Università di Firenze);

2) Pone fine al bicameralismo perfetto introducendo il Senato delle autonomie (Cesare Pinelli, La Sapienza).

3) Semplifica il procedimento amministrativo (Roberto Bin, Università di Ferrara);

4) Riduce il ricorso ai decreti legge e alla fiducia (Vincenzo Lippolis, Università degli Studi Internazionali di Roma);

5) Razionalizza il riparto delle competenze tra stato e regioni, ricentralizzando alcune competenze (energia, infrastrutture strategiche, reti di trasporto d’interesse nazionale, porti e aeroporti di interesse nazionale, commercio con l’estero, ordinamento sportivo, ordinamento scolastico), ma ridefinendo le competenze esclusive delle Regioni su un più specifico e dettagliato elenco di materie (Giulio M. Salerno, Università di Macerata); rimarrebbero comunque alle regioni anche tutte le materie non specificamente attribuite;

6) Elimina le province (Andrea Morrone, Università di Bologna);

7) Potenzia gli strumenti di partecipazione popolare, introducendo il referendum propositivo (Tommaso Edoardo Frosini, Università Suor Orsola Benincasa di Napoli);

8) Rafforza le garanzie costituzionali (Tania Groppi, Università di Siena; Marilisa D’Amico, Università Statale di Milano);

Vi sono quindi delle conseguenze importanti della Riforma:

9) istituzioni più efficienti e meno sprechi (Francesco Clementi, Università di Perugia e LUISS);

10) istituzioni più stabili (Lorenza Violini, Università Statale di Milano);

11) istituzioni più responsabili, rendendo di più riconoscibili chi presenta le leggi e di chi le approva (Roberto Bin);

12) Semplificazione della vita dei cittadini e delle imprese (Beniamino Caravita, La Sapienza);

13) Miglioramento della democrazia (Salvatore Vassallo, Università di Bologna).

Massimo Rubecchi (Università di Urbino) ricorda inoltre che la Riforma è stata approvata in Parlamento anche da alcuni che oggi si pronunciano per il No.

La legge di riforma costituzionale, che è stata approvata seguendo le speciali procedure stabilite dalla Costituzione, non riguarda invece la legge elettorale, che in base alla Costituzione è determinata con legge ordinaria (Peppino Calderisi, ex deputato).

I punti da 1 a 8 sono la base fattuale del contendere referendario: si può essere a favore o contro il bicameralismo perfetto, a favore o contro un maggiore decentramento regionale. Se la base fattuale è vera ne possono derivare le conseguenze descritte nei punti 9-13. Le conseguenze della riforma sono più importanti per decidere per chi non ha preferenze a priori sui punti 1-8. Purtroppo non è chiara la teoria che lega i punti 1-8 ai punti 9-12, e pochi gli esempi concreti e i numeri riportati nel libro. Approfondirò qui il tema del bicameralismo e del ruolo del nuovo Senato per poi illustrare una teoria che può aiutarci a capire gli effetti della Riforma Costituzionale. Concluderò cercando di dimostrare, sulla base di questa teoria, che la Riforma, riducendo il numero dei detentori di diritti di veto, va nella direzione giusta. Essa inoltre ridurrebbe i costi della politica.

Bicameralismo e Senato

Sulla rivista Il Mulino, Luigi Gianniti (consigliere parlamentare e LUISS) ricorda che la questione del bicameralismo fu tra le più dibattute e controverse nei lavori della Costituente. I partiti di sinistra sostenevano il monocameralismo. I partiti di destra volevano un bicameralismo differenziato. Il risultato fu il bicameralismo quasi perfetto. Una differenza marcata tra le due Camere, la durata (cinque anni per la Camera, sette per il Senato) fu annullata con due scioglimenti anticipati del Senato e poi con una riforma costituzionale nel 1963. Le differenze rimaste sono la maggiore anzianità per l’eleggibilità (40 anni) e per l’esercizio del diritto di voto e il prevalere della rappresentanza territoriale rispetto al proporzionalismo per il Senato. Nonostante ciò, nell’attuale assetto non esiste nessun collegamento stabile e istituzionale tra ordinamento regionale e Senato. Con la fine del proporzionalismo che aveva caratterizzato la prima repubblica (1948-1992) e le successive riforme elettorali, è esplosa la crisi del bicameralismo quasi perfetto con la possibilità che si formino maggioranze diverse o addirittura contrapposte in un assetto istituzionale che, a differenza di quelli presidenziali americano e francese (dove la “coabitazione” di maggioranze diverse è diventata la normalità), rimane centrato sul parlamento.

Il nuovo Senato sarebbe composto da 74 consiglieri regionali e 21 sindaci (eletti in corrispondenza con le elezioni regionali e rinnovabili in caso di decadenza dal loro ruolo) e cinque personalità nominate dal Presidente della Repubblica (non a vita, come è ora, ma per sette anni, come la durata del mandato presidenziale), più ovviamente gli ex Presidenti della Repubblica (Napolitano e i futuri) e gli attuali senatori a vita (Elena Cattaneo, Renzo Piano, Carlo Rubbia e Mario Monti).[1] Il voto favorevole del Senato sarebbe necessario solo per quelle leggi che riguardano il sistema costituzionale e l’ordinamento degli enti territoriali. Su tutte le altre leggi il Senato potrà proporre delle modifiche, ma solo sulle leggi di bilancio l’esame del Senato sarebbe obbligatorio. In ogni caso il parere del Senato non sarebbe vincolante e la Camera avrebbe l’ultima parola. Circa il 90% delle leggi, in base all’esperienza passata, ricadrebbero in questa categoria.[2] Il mandato elettorale dei senatori sarebbe differenziato coincidendo con l’organo territoriale che li ha eletti. Le coalizioni regionali sono diverse (il PD in alcune regioni governa in coalizioni con in centristi, in altre con l’estrema sinistra, così come Forza Italia governa in alcune regioni con i centristi in altre con la Lega Nord), pertanto i senatori seguirebbero l’orientamento della regione piuttosto che del partito cui appartengono, come succede nel Parlamento Europeo.[3]

La teoria: poteri di veto

Per capire quali potrebbero essere le conseguenze della riforma costituzionale serve una teoria che spieghi la relazione tra assetto istituzionale e politico e funzionamento delle scelte collettive. Questa teoria ci è fornita da Tsebelis (2002). Ogni assetto istituzionale è caratterizzato dal numero di attori che hanno poteri di veto sulle decisioni collettive e dalla loro distanza ideologica. Quanto più numerosi sono i detentori di poteri di veto e quanto maggiore la loro distanza ideologica, tanto maggiore sono la difficoltà ad intaccare lo status quo, l’instabilità dei governi e l’influenza degli interessi particolari (lobby), e tanto minore la responsabilità e l’efficienza delle istituzioni. In presenza di un numero elevato di diritti di veto è più difficile che il governo possa introdurre leggi di riforma significative e la legislazione tende ad essere perciò incrementale, ossia a introdurre modifiche marginali all’assetto esistente, senza intaccare lo status quo. È dunque più difficile ridurre la spesa pubblica improduttiva e iniqua, riformare radicalmente il sistema fiscale, ridurre il debito pubblico. È più difficile eliminare quei privilegi che garantiscono rendite a scapito del benessere collettivo, facilitare quelle innovazioni necessarie per competere in un mondo globalizzato non solo dalla dagli accordi di libero scambio ma soprattutto dalla tecnologia.

Poiché lo status quo è frutto di situazioni passate, la sua modifica può divenire necessaria per adeguare la legislazione a situazioni mutate. I sistemi politici caratterizzati da diffusi poteri di veto ostacolano la modernizzazione delle istituzioni, impoveriscono la democrazia e frenano la crescita economica.

L’instabilità governativa e il mantenimento dello status quo prodotto dalla numerosità dei diritti di veto produce anche due effetti collaterali: l’elevata discrezionalità e politicizzazione della magistratura e della burocrazia nell’implementazioni delle leggi. Infatti, i poteri di veto impediscono che il legislativo prevalga sulla magistratura e sulla burocrazia nell’interpretazione della legge. Magistratura e burocrazia tendono a supplire ai vuoti lasciati dalla politica.

Con la diffusione dei poteri di veto sfuma la separazione dei poteri: l’inefficacia del potere legislativo bloccato dai poteri di veto spinge l’esecutivo ad assumere poteri legislativi e lascia spazio al ruolo di supplenza della burocrazia e della magistratura.

I poteri di veto in Italia

I detentori dei poteri di veto sono stabiliti dall’assetto istituzionale e politico. La Costituzione Italiana identifica tre poteri di veto istituzionali: la Camera, il Senato e la Corte Costituzionale[4]. Poiché il nostro è un sistema multipartitico, all’interno del Parlamento sono però possibili varie maggioranze, sicché i partiti che formano la maggioranza governativa godono ognuno di potere di veto. Data l’elevata numerosità dei parlamentari, anche le correnti dei partiti maggiori hanno di fatto assunto poteri di veto. La Chiesa Cattolica, per vicinanza e tradizione, ha esercitato a lungo un potere di veto su determinate materie, così come il potere di veto informale lo hanno esercitato gli Stati Uniti, il paese guida dell’Alleanza politica e militare cui Italia ha aderito nel secondo dopoguerra. Dal 1970 sono diventate operative le Regioni, previste dalla Costituzione: esse esercitano un potere di veto informale su determinate materie attraverso un organo non istituzionale, la Conferenza Stato-Regioni. Dal 1974, anche l’elettore mediano (colui che decide chi ha la maggioranza tra due opposti schieramenti) ha potere di veto attraverso l’istituto del Referendum abrogativo, anch’esso previsto in Costituzione ma attuato solo 26 anni dopo. Su alcune tematiche (diritto del lavoro, pensioni ecc.), dall’inizio degli anni settanta hanno esercitato un potere di veto informale anche le maggiori Confederazioni Sindacali a seguito del rafforzamento della loro rappresentatività e della loro influenza politica. Tale potere è ridotto dalla fine degli anni settanta/inizio anni ottanti, ma ha continuato a condizionare le scelte legislative al di fuori della rappresentanza parlamentare.

La presenza di ampi e crescenti poteri di veto nella Prima Repubblica è stata un vincolo alle scelte collettive, ma anche una garanzia di democrazia, nella misura in cui ha permesso al maggiore partito di opposizione, escluso dal veto degli USA dalla possibilità di partecipare al governo, il Partito Comunista Italiano, di aver comunque voce in capitolo sulla produzione legislativa e sulle nomine istituzionali.

Con la caduta del muro di Berlino (1990) e la fine della guerra fredda tra Alleanza occidentale e blocco comunista, alcuni poteri di veto sono caduti (Chiesa, USA, Sindacato) e la distanza ideologica tra i partiti si è ridotta. Tuttavia, questi attori hanno cercato di mantenere una certa influenza extraparlamentare sulla legislazione italiana e le contrapposizioni tra i partiti, non più ideologiche ma settarie e personalizzate, sono rimaste aspre. Anche a seguito del passaggio da un sistema elettorale proporzionale a varie sistemi elettori maggioritari, è aumentata la stabilità dei governi, la cui durata è passata dai 300 giorni della Prima Repubblica (1948-1992) ai 578 della Seconda Repubblica. Essa rimane tuttavia inferiore a quella di maggiori paesi europei. Allo stesso tempo, però, alcuni poteri nazionali (in primo luogo la politica monetaria e quella del tasso di cambio) sono stati trasferiti alle istituzioni europee, mentre sono aumentati i diritti di veto della Commissione e del Consiglio Europeo. Nel complesso quindi i poteri di veto sono rimasti numerosi, il governo è divenuto più stabile ma nel complesso le istituzioni sono rimaste inefficaci, tanto da rimanere inerti di fronte al declino economico del Paese.

Parlamento inefficace

Il tempo di approvazione delle leggi in Italia non è più lento rispetto a Spagna e Francia (Tortuga 2016). Tuttavia, i giorni medi di approvazione di una legge (247 giorni) sono una media tra i tempi molti lunghi per le iniziative di legge parlamentare (504 giorni) e i tempi ben più rapidi per quelli di iniziativa governativa (180 giorni). Il nostro bicameralismo quasi perfetto non sembra rallentare tutte le leggi, ma delle leggi nate in Parlamento. Tra le leggi “lumaca” ci sono stati molti argomenti importanti, tra cui la legge sulla frode penale, la protezione dell’ambiente, l’assistenza a favore delle persone con disabilità, il trattato di assistenza giudiziaria tra gli stati dell’Unione Europea, la lotta agli sprechi, il reato di omicidio stradale, la valorizzazione della biodiversità agricola. Al contrario, le leggi “lepre” sono decreti, ratifiche di trattati internazionali o leggi governative su cui viene posta la fiducia (il ricatto che se la legge non viene approvata il governo si dimette). Sia i decreti legislativi che la fiducia sono strumenti che dovrebbero essere usati in casi straordinari, invece sono comunemente utilizzati per una rapida approvazione delle leggi promosse dal governo. Una distorsione del sistema italiano che nella riforma viene affrontata escludendo il ricorso ai decreti legge su alcune materie. Con l’attuale sistema bicamerale, le navette[5], i decreti e la fiducia, il potere di legiferare in tempi ragionevole è di fato delegato al governo. Un’anomalia costituzionale che ci consegna un Parlamento poco trasparente ed efficace, spesso ridotto a mero ratificatore. Risulta quindi paradossale la retorica “giacobina” dei sostenitori del no, secondo cui il sistema attuale garantisce al Parlamento un buon controllo sul governo e un ruolo primario come legislatore.

Istituzioni irresponsabili

Carlo Cottarelli (2015), il primo commissario straordinario per la spesa da ottobre 2013 a novembre 2014 scrivono entrambi sulla spesa pubblica, scrive: “Spesso non è chiaro chi prende certe decisioni nei dettagli”. Il governo o il Parlamento? Nell’irresponsabilità regnate, gli uffici legislativi dei ministeri fanno spesso errori nella stesura. Per porvi rimedio, il governo stesso propone emendamenti a decreti legge appena presentati dal governo stesso.

“Nel corso del mio lavoro come commissario, in diverse occasioni sono state approvate nuove iniziative di spesa, spesso di origine parlamentare, per le quali si prevedeva che il finanziamento sarebbe arrivato dall’attività di revisione della spesa” (Cottarelli, 2015).

Le mancette

Con “mancette” Cottarelli si riferisce a “quegli stanziamenti di risorse contenuti in leggi e leggine per importi modesti che vanno a beneficio di interessi locali, piccoli enti pubblici e privati, piccole iniziative. Il capitolo 9 del libro di Cottarelli ne contiene vari esempi, a cui rimando. Tali spese sono in parte congenite al sistema democratico, ma il sospetto che esse tendano ad aumentare quanto maggiori sono i poteri di veto è fondato.

Roberto Perotti (2016), consigliere economico del Presidente del Consiglio Matteo Renzi da settembre 2014 al dicembre 2015, scrive: politici e dirigenti dell’amministrazione “difendono acriticamente con le unghie e con i denti i programmi della propria sfera di influenza e i gruppi di interesse e le lobby a essi connessi, e se ne infischiano se le risorse necessarie per questi programmi potrebbero essere usate in modi molto più efficaci e per persone che ne hanno più bisogno”.

Il potere della burocrazia

I vertici della burocrazia italiana sono dominati da esperti di diritto amministrativo (Cottarelli 2015). Risultato: le leggi sono autoreferenziali e incomprensibili, e di fatto controllate dalla burocrazia ministeriale. Quanti tra i quasi mille parlamentari le capiscono? La discussione avviene pertanto di fatto tra pochi esperti, mentre la maggioranza dei parlamentari cerca di ottenere la propria “mancetta” o vota per disciplina di partito. È ovviamente una pacchia per i lobbisti, i quali devono soltanto trovare qualche parlamentare compiacente. Di sicuro un Parlamento pletorico, bicamerale e pertanto irresponsabile non è mai riuscito a imporre alla burocrazia trasparenza e semplificazione dei testi legislativi.

Inoltre le leggi, controllate dalla burocrazia ministeriale, contengono procedure di implementazione complicate che garantiscono che l’implementazione delle leggi dipenda dalla burocrazia stessa.

Sia Cottarelli che Perotti si sono dimessi, a testimonianza che l’attuale sistema istituzionale una razionalizzazione della spesa pubblica è impossibile.

La supplenza della magistratura

Piero Tony (2015), ex procuratore generale di Prato e membro di Magistratura Democratica, racconta come “una parte della magistratura, cedendo alla tentazione di trasformarsi in una forza politica, abbia esercitato sulla vita pubblica del nostro Paese una clamorosa e incomprensibile supplenza in servizio permanente effettivo”. La meccanica della supplenza ha le sue fondamenta nel periodo delle grandi emergenze: il terrorismo negli anni settanta, la mafia negli anni ottanta, tangentopoli (il diffuso sistema di corruzione dei politici) negli anni novanta. La politica (governi instabili e Parlamento irresponsabile) ha dapprima utilizzato i magistrati per strizzare l’occhio alla pubblica opinione (molti magistrati sono passati in politica e hanno assunto cariche pubbliche). In una seconda fase, parte della magistratura ha incominciato a muoversi come un attore politico e moralizzatore attraverso l’uso spregiudicato delle indagini preliminari e delle intercettazioni. La politica, debole e irresponsabile, ha allora aperto la strada alla supplenza dei magistrati affidando alla magistratura, per esempio, il compito di stabilire, anche retroattivamente, chi è candidabile e chi no alle elezioni, o lasciando alla magistratura il compito di punire, forzando le leggi esistenti, un reato mancante nel codice, quello di omicidio stradale, rimpallato cinque volte tra Camera e Senato e approvato dopo 986 giorni (Tortuga 2016)!

Le conseguenze della riforma

Il merito principale della Riforma costituzionale è che riduce i poteri di veto. Il Potere di veto del Senato sarebbe ridotto per il 90% delle leggi. Allo steso tempo il potere di veto delle Regioni verrebbe istituzionalizzato ma circoscritto. Inoltre, con la riduzione del numero di parlamentari, verrebbe ridotto il potere di veto delle correnti partitiche e delle lobby.

La riduzione del personale politico è solo dello 0,8%, ma tale riduzione avviene al vertice della piramide e consolida la riduzione del personale politico avviata con la trasformazione delle province in enti di secondo livello (cioè non eletti).

Oggi Dopo la Riforma
Deputati e Senatori 945 730 (di cui 95 consiglieri regionali e sindaci)
Consiglieri CNEL 64 0
Consiglieri regionali 1117 1117
Assessori provinciali (858) 0
Sindaci 8094 8094
Assessori comunali 35254 35254
TOTALE (senza assessori provinciali) 45474 45100

Fonte: http://www.nocensura.com/2010/12/ecco-quanti-sono-i-politici-italiani.html.

Minori poteri di veto possono rendere le istituzioni più efficienti e responsabili e i governi più stabili e ridurre la discrezionalità della burocrazia e della magistratura, ristabilendo una più chiara distinzione dei poteri: il governo, i parlamentari e gli elettori attraverso il referendum propositivo propongono le leggi; il Parlamento le discute, le approva o le respinge; la burocrazia e la magistratura le implementano. La Riforma migliora la democrazia e rende possibile una più efficace razionalizzazione della spesa pubblica.

I risparmi della riforma

Una riforma Costituzionale non si giudica dai risparmi di spesa che genera, ma una stima di questi può essere utile per capire in quale direzione si muove la Riforma. Roberto Perotti (2016) stima che i risparmi di spesa della Riforma siano di circa 130 milioni.[6] Saranno pochi confronto all’enormità della spesa pubblica italiana, ma chi sa cosa vuol dire “fare risparmi” concorderà che il “non tagliamo questa spesa perché tanto è piccola” non porta da nessuna parte.

Conclusioni

Il referendum del 4 dicembre rappresenta un’occasione storica per rimuovere alcuni ostacoli all’esercizio delle scelte collettive in Italia, migliorare la democrazia e modernizzare il Paese.

Sergio Lugaresi

Riferimenti

AA. VV., Perché Sì, Editori Laterza, 2016.

Cottarelli, Carlo, La lista della spesa, Feltrinelli, 2015

Gianniti, Luigi, “Diverso ma non troppo. Un nuovo Parlamento alla prova dei fatti”, Il Mulino, n. 4, 2016.

Perotti, Roberto, Status quo, Feltrinelli, 2016.

Tony, Piero, Io non posso tacere, Einaudi, 2015

Tortuga, “Vizi e virtù del bicameralismo”, La Voce (http://www.lavoce.info/archives/43595/vizi-e-virtu-del-bicameralismo-alla-prova-dei-fatti/).

Tsebelis, George, Veto Players. How Political Institutions Work, Princeton University Press, 2002 (trad. It. Poteri di veto. Come funzionano le istituzioni politiche, Il Mulino, 2004).


[1] http://blog.openpolis.it/la-composizione-del-senato-oggi-e-se-vince-il-si-speciale-referendum-n-5?utm_source=Newsletter&utm_medium=email&utm_term=MailUp&utm_content=MailUp&utm_campaign=Newsletter .

[2] http://blog.openpolis.it/2016/11/27/poteri-del-senato-la-riforma-speciale-referendum-n-6/10995 .

[3] http://blog.openpolis.it/2016/11/20/la-composizione-del-senato-oggi-vince-si-speciale-referendum-n-5/10993.

[4] La Corte Costituzionale, pur prevista dalla Costituzione del 1948, ha iniziato ad operare solo nel 1955.

[5] Nel gergo parlamentare il termine navette oppure navetta parlamentare, in un sistema bicamerale, indica il passaggio ripetuto di un progetto di legge (disegno di legge o proposta di legge) da una Camera all’altra prima dell’approvazione finale (https://it.wikipedia.org/wiki/Navetta_parlamentare ).

[6] http://www.lavoce.info/archives/44106/44106/.

Euro e cittadinanza europea: Italia fuori?

Come se ne esce

L’Euro non è solo la moneta di una Unione Monetaria Europea, che ormai tutti sanno incompleta e imperfetta, ma anche un fattore di identità di cittadinanza che deriva dall’avere una dimensione culturale, sociale, politica. E’ questa la dimensione analizzata da Giovanni Moro (La Moneta della Discordia, Banda Larga, Roma, 2011).

L’euro, come ogni moneta, è un simbolo, un veicolo di propaganda, un mezzo di comunicazione, un elemento della vita quotidiana. Le monete hanno un lato comune – con l’Europa nel globo fino a 5 centesimi, l’Europa  con i confini di ciascuno stato membro nelle monete da 10, 20 e 50 centesimi,  l’Europa senza frontiere nelle monete da 1 e due euro –  e un lato con elementi appartenenti al patrimonio culturale di ciascuno stato membro; le banconote invece utilizzano immagini anonime che rappresentano gli stili architettonici propri della tradizione europea, in particolare ponti, cancelli, finestre aperte, sul retro…

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Berlinguer

Enrico Berlinguer, dal 1972 sino alla sua morte nel 1984 segretario del Partito Comunista Italiano (PCI), il maggiore partito di opposizione, è stato un leader politico molto popolare, anche oltre i confini degli elettori del PCI. A Berlinguer è dedicato il bel libro di Claudia Mancina, Berlinguer in questione, Laterza, 2014.

La figura di Berlinguer è legata alla politica del cosiddetto “compromesso storico”, ossia la proposta di formare un governo con la Democrazia Cristiana (DC), il partito di centro e di maggioranza relativa in tutta la Prima repubblica. La politica del compromesso storico, lanciata da Berlinguer nel 1973, dopo il colpo di stato del generale Pinochet che aveva rovesciato il governo di sinistra presieduto da Salvador Allende, nasce da una concezione estremamente pessimistica della democrazia italiana, assimilata a  quella del Cile pre-colpo di stato. La proposta nascondeva anche una concezione “anomala” della democrazia, in base alla quale non sarebbe bastato il 51% degli elettori per poter governare. Una concezione del tutto estranea a qualsiasi altro partito democratico, inclusi i partiti socialdemocratici che governavano grandi paesi europei, e una esplicita ammissione della natura “extra-sistema” del PCI, derivante dal suo legame con la potenza mondiale opposta all’alleanza occidentale (NATO, di cui l’Italia fa tuttora parte), l’Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche (URSS). Era impensabile che i comunisti potessero alternarsi al governo con la DC, e i comunisti stessi erano i primi a pensarlo.

Inoltre, il compromesso storico fu l’idea di una alleanza organica in cui i partiti impongono uno sviluppo storico ai propri elettori, al di là del mandato da loro ricevuto: un modello di democrazia consociativa e protetta e non conflittuale. Un’idea che nasce da una concezione paternalistica dello stato e del partito, forse utile negli della transizione dalla società agricola alla società industriale degli anni 50 e 60, ma ormai obsoleta negli anni settanta della società scolarizzata e laicizzata, del ceto medio, dell’emancipazione delle donne.

Dopo il migliore successo elettorale del PCI, che raggiunse nel 1976 il 34,4% dei voti, la politica del compromesso storico portò alla formazione alla fine degli anni settanta di governi di “solidarietà nazionale”, formati dalla DC con l’appoggio esterno del PCI. Il PCI si presentò all’appuntamento con il governo senza avere una vera politica economica, né una politica fiscale (vedi anche Giuseppe Bedeschi: “La prima repubblica. Storia di una democrazia difficile”). L’unica idea originale di Berlinguer durante l’unità nazionale fu l’”austerità”, non una critica puntuale e costruttiva della sostenibilità del modo di produzione capitalistico (antropocentrismo, sfruttamento intensivo della natura, spreco di risorse) che diverrà attuale ai giorni nostri, ma una critica moralistica della modernità e dell’”americanismo”, che darà inizio, secondo Mancina, al silenzioso abbandono del marxismo e alla sua sostituzione con una vaga ideologia pacifista, naturalista, comunitarista e tendenzialmente assistenziale, più vicina al cristianesimo che al marxismo. Berlinguer, e i suoi più stretti consiglieri, rimarranno sempre ostili e refrattari alla socialdemocrazia, ossia alla cultura modernizzatrice e solidaristica opposta al conservatorismo cristiano negli altri maggiori paesi europei (vedi Teodori, Massimo, Il vizietto cattocomunista, Marsilio, 2015).

La politica del compromesso storico fu un insuccesso e per il PCI di Berlinguer comincio un lento declino elettorale.

Dopo la fine dei governi di solidarietà nazionale, Berlinguer fu ossessionato da Craxi (segretario del Partito Socialista Italiano, PSI) che, seppure a copertura di operazioni di piccolo cabotaggio che finirono per compromettere il PSI nei peggiori scandali di finanziamenti illeciti, poneva questioni attuali: il superamento ragionato (opposto a quello silenzioso) del marxismo, la valorizzazione dei ceti emergenti e dell’iniziativa individuale, il sostegno al dissenso all’interno dei paesi comunisti, la riforma delle istituzioni. Il PCI di Berlinguer non affrontò mai tali questioni.

La concezione anomala della democrazia portò Berlinguer, per esempio, a sottovalutare del tutto il tema della “governabilità”, sollevato da Craxi , ossia della necessità di riformare le istituzioni e la legge elettorale per ridurre i poteri di veto degli interessi costituititi, cresciuti enormemente negli settanta, e che impedivano la modernizzazione del Paese lasciando un potere crescente alla magistratura e alla burocrazia.  Il PCI vedeva in tali esigenze solo tentativi reazionari da combattere a difesa del proporzionalismo e dell’assemblearismo (tale tendenza è riemersa recentemente all’interno del PD).  Questa posizione aveva due corollari: 1) una forte sopravalutazione del ruolo del governo, quasi fosse il Palazzo d’Inverno della Rivoluzione Russa, tanto da non poter bastare il 51% degli elettori per esserne completamente legittimati; 2) l’introiezione della impossibilità di potervici aspirare come singolo partito.

Berlinguer pose giustamente il tema della cosiddetta “questione morale”, ossia della degenerazione del potere dei partiti, che Craxi sottovalutò rimanendone poi stroncato. Tuttavia la politica di Berlinguer non andrà oltre la rivendicazione di una settaria e morallistica “diversità” comunista, senza avanzare nessuna proposta concreta, che avrebbe dovuto infrangere il tabù istituzionale (riforma elettorale ed istituzionale, ridefinizione del ruolo della pubblica amministrazione e della magistratura). Il PCI di Berlinguer compirà poi, soprattutto per le forzature del segretario, vari errori politici: dalla preventiva ostilità al governo guidato da Craxi al referendum, perso, sulla scala mobile. Il PCI rimarrà isolato e con i funerali di Berlinguer (segnati da una partecipazione popolare e da una commozione senza precedenti) si celebrerà l’inizio della fine del PCI. Unica magra consolazione la confluenza nel 1986 di uno dei partiti settari e geneticamente perdenti alla sua sinistra: il PDUP.

Nel 1991 il PCI si sciolse e diede vita ad una nuova formazione politica, il Partito Democratico di Sinistra (PDS), poi ridenominato semplicemente Democratici di Sinistra (DS). Il DS si unificherà nel 2008 con gli eredi della sinistra DC (Margherita) per dar luogo al Partito Democratico (PD).  Nel 2014 il PD aderì al Partito Socialista Europeo.

Le lacune di Berlinguer riemergeranno anche nelle formazioni politiche che nella seconda repubblica erediteranno il ruolo di principale partito della sinistra italiana: 1) la riluttanza a proporsi come legittimi candidati al governo anche senza alleati; 2) la moralistica demonizzazione dell’avversario (Berlusconi al posto di Craxi) e la difficoltà di rapporto con una parte consistente del Paese; 3) i tabù della Costituzione e del sindacato.

Il mito di Berlinguer dura ancora. Il libro di Francesco Piccolo, Volevo essere come tutti (Einaudi, 2013),  racconta, con passione e intelligenza, l’ambivalenza di tale mito. Per i più anziani il mito è legato ai successi elettorali dei sui primi anni di segretariato. Per i meno anziani all’integrità morale che lo contraddistinse, in un periodo di mancanza di alternative politiche credibili, da Craxi e dai politici democristiani.  Ma in realtà Berlinguer fu il segretario del PCI che non riuscì a cogliere il frutto della vittoria elettorale. Berlinguer non ha indicato alla sinistra la strada da prendere. La sua testardaggine ha mostrato anzi che quella strada era sbagliata.

Sergio Lugaresi

Euro e cittadinanza europea: Italia fuori?

L’Euro non è solo la moneta di una Unione Monetaria Europea, che ormai tutti sanno incompleta e imperfetta, ma anche un fattore di identità di cittadinanza che deriva dall’avere una dimensione culturale, sociale, politica. E’ questa la dimensione analizzata da Giovanni Moro (La Moneta della Discordia, Banda Larga, Roma, 2011).

L’euro, come ogni moneta, è un simbolo, un veicolo di propaganda, un mezzo di comunicazione, un elemento della vita quotidiana. Le monete hanno un lato comune – con l’Europa nel globo fino a 5 centesimi, l’Europa  con i confini di ciascuno stato membro nelle monete da 10, 20 e 50 centesimi,  l’Europa senza frontiere nelle monete da 1 e due euro –  e un lato con elementi appartenenti al patrimonio culturale di ciascuno stato membro; le banconote invece utilizzano immagini anonime che rappresentano gli stili architettonici propri della tradizione europea, in particolare ponti, cancelli, finestre aperte, sul retro ponti.

L’Euro è un segno distintivo dell’identità europea. Questi simboli circolano. Nel novembre 2015 solo il 43% delle banconote in circolazione in Italia sono state stampate nel nostro paese, il 23% proviene dalla Germania, l’11% dalla Francia (diffusione banconote euro).

L’euro è un sistema di classificazione e valutazione della realtà (ci dice cosa è molto e cosa è poco). Identifica un territorio (non contiguo): l’Eurozona. Crea un ambiente operativo (relazioni, spazi, istituzioni). L’Euro facilita i viaggi all’interno dell’Area.

Il sostegno alla Unione Monetaria proviene soprattutto dai paesi che ne sono già membri. Tra i paesi “out” vi è una maggioranza di cittadini favorevole all’Euro solo in Romania, Croazia e Ungheria.L’Italia, insieme a Cipro, è in fondo alla classifica dei paesi “in”, molto dopo la Grecia.

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L’Euro dovrebbe accresce, secondo Moro, il senso di cittadinanza europea. Ma ecco, dai dati più recenti (Eurobarometer, november 2015) la prima sorpresa: la correlazione istantanea tra utilizzo dell’Euro come moneta nazionale e senso si appartenenza all’Unione Europea è molto tenue: è evidente solo nei paesi piccoli (Lussemburgo, Malta, Lituania, Irlanda, Estonia, Belgio, Portogallo). Il senso di cittadinanza europea è molto alto in Spagna (75% della popolazione) e Germania (74%). Ma si sentono molto europei anche i danesi, i finlandesi, gli svedesi e i polacchi. Mentre, sorpresa sorpresa, la maggioranza degli italiani, oltre che dei ciprioti e dei greci, non si sentono cittadini della EU, come i bulgari (che non sono nell’Euro). Si sentono addirittura meno europei degli inglesi, che hanno in agenda un referendum per uscire dalla UE!

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L’Unione europea, almeno nella sua dimensione di libertà di movimento delle persone e di libero mercato, riscuote maggiore apprezzamento in Italia tra i giovanissimi, gli impiegati, i manager, i liberi professionisti e gli studenti, mentre non scalda gli animi delle casalinghe, degli anziani e dei lavoratori manuali (vedi European Citizenchip Report, Spring 2015).

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Per chi è abituato alla retorica del centro-sinistra di Prodi e Padoa Schioppa, orgoglioso di aver portato l’Italia nell’Euro e che vedeva l’Italia come il paese più europeista, è una doccia fredda. Infatti, in Italia, di questi dati se ne parla poco. La crisi ha colpito duro, anche sul sentimento europeista. Monti ha evitato l’uscita dall’Euro e il disastro finanziario, ma con il suo fallimento politico la retorica europeista ha subito uno smacco notevole.  Non sorprende che Renzi colga ora ogni occasione per polemizzare con la Commissione Europea. Tuttavia, questo non sembra essere sufficiente a invertire la situazione. Cosa può succedere?

Prima di tutto bisogna chiarire che cosa potrebbe far mutare agli italiani atteggiamento verso l’Europa.  A me sembra che possano essere due tipi di eventi: 1) un mutamento che comporti maggiore risorse a disposizione degli italiani, siano esse da crescita endogena o da trasferimenti; 2) una maggiore protezione da minacce esterne. La crescente ostilità verso l’Unione Europea è legata alla durezza della crisi economica, alla percezione dei limiti di una unione solo monetaria e al senso di abbandono di fronte all’ondata migratoria dal Nord Africa.

In questa situazione si possono immaginare due classi di scenari: una classe di scenari “esterni” (l’Italia reagisce agli sviluppi nel resto dell’Unione) e una classe di scenari “interni” (l’evoluzione politica italiana scatena il cambiamento, che può essere sia negativo – la fine della UE – che positivo – la sua riforma).

Nella prima classe di scenari rientrano le reazioni che l’Italia potrà avere all’esito di alcuni eventi cruciali attesi nei prossimi anni: la elezioni presidenziali in Francia (possibile vittoria di Marine Le Pen), il referendum inglese (possibile uscita dall’Unione). In entrambi i casi, a seguito di un esito elettorale negativo per l’Unione, l’Italia potrebbe essere la prima a porre il problema della riforma dell’Unione in senso politico e fiscale.  In caso di contrarietà da parte della Germania, l’Italia potrebbe fare il passo ulteriore nella direzione del ridimensionamento e di eventuale disgregazione dell’Unione.

Nonostante i rischi siano molto elevati, non credo che possa essere data per scontata né la vittoria della Le Pen in Francia né quella del Sì all’uscita della Gran Bretagna dall’Unione. La maggioranza dei francesi è ancora a favore dell’Euro e dell’Unione Europea e questa maggioranza ha già mostrato di sapersi ricompattare al secondo turno elettorale. Nel Regno Unito, la vera campagna referendaria deve ancora iniziare perché il Paese è ancora unito nel tentare di rinegoziare in termini vantaggiosi la permanenza nell’Unione.  Solo quando la campagna inizierà seriamente, ossia presumibilmente a metà 2016, si dispiegherà la potenza propagandistica dei forti interessi economici (banche, assicurazioni, grande imprese) a favore della permanenza nell’ Unione. Tale propaganda potrà far leva sull’ancora (se pur di poco) maggioritario senso di appartenenza dei cittadini britannici all’Europa. Le elezioni presidenziali francesi mi sembrano più decisive. In caso di sconfitta della Le Pen, qualsiasi sia l’esito referendum britannico, mi sembra probabile che la Germania, dove il senso di cittadinanza europea rimane assai elevato, faccia qualche apertura ad una approfondimento dell’Unione. Assai più complesso il caso della vittoria della Le Pen alle presidenziali francesi. In ogni caso tale vittoria porterebbe ad un ridimensionamento dell’Unione, ancor più forte nel caso di uscita della Gran Bretagna.  In questo caso l’Italia potrebbe rilanciare al ribasso, ponendo la Germania in una situazione di forte difficoltà.

Poiché mi sembra assai improbabile nei prossimi anni una forte accelerazione della crescita endogena europea, l’altro scenario “esterno” possibile mi sembra quello di un intensificarsi delle minacce esterne: migrazioni, terrorismo islamico, imperialismo russo. Quest’ultimo, si vede dalle statistiche della Commissione europea, sta facendo aumentare il senso di cittadina europea dei paesi di confine. La reazione dell’Unione, seppure insoddisfacente, è andata nella direzione giusta: aumento della difesa dei confini comuni e della collaborazione all’antiterrorismo. La scelta di Renzi di ottenere per l’Italia la posizione di Alto Commissario agli esteri potrebbe rivelarsi, in questo scenario, strategica. Tuttavia, sono evidenti anche le reazioni che vanno in direzione opposta, nel senso dell’aumento dei poteri degli stati nazionali. In questo caso, la mancanza di accelerazioni “europeiste” potrebbe portare l’Italia ad accentuare il distacco dall’Unione.

La classe degli scenari “interni”  si basa su scenari esterni “inerziali”: non vince Le Pen in Francia, gli inglesi non escono dall’Unione, la minaccia esterna rimane latente, la crescita economica europea rimane modesta, i tedeschi continuano a non escludere un approfondimento dell’Unione in senso politico e fiscale, ma la rimandano al “lungo periodo”. In questo caso gli Italiani rimarrebbero in leggera (ma crescente) maggioranza ostili all’Unione Europea. L’evoluzione del rapporto tra Italia e Unione Europea rimarrebbe una pura questione politica interna. Come negli altri paesi europei, anche in Italia l’elettorato antieuropeista è diviso tra destra e sinistra e nessun partito che abbia qualche realistica probabilità di andare al governo ha una piattaforma chiaramente antieuropeista.  In caso di mancato decollo della ripresa economica, al prossimo turno elettorale, sia esso anticipato nel 2017 (come mi sembra più probabile) o alla scadenza naturale nel 2018, con la nuova legge elettorale (Italicum) il Movimento 5 Stelle potrebbe comunque ottenere al secondo turno una solida maggioranza parlamentare. Tuttavia, come hanno mostrato le vicende greche, anche le compagini più velleitarie, una volta al governo, debbono fare i conti con la realtà dei mercati finanziari e lo spettro degli elevati costi immediati dell’uscita dall’EU a fronte della speranza dei futuri benefici, per altro temporanei, di una forte svalutazione.

Un altro scenario “interno” è quello in cui  l’Italia, sulla base di una ripresa economica endogena robusta e di una stabilità politica ormai rara in Europa,  si fa promotrice di un approfondimento dell’Unione e vince lo scetticismo tedesco, promuovendo la riforma dei Trattati dell’Unione in senso federalista. E’ questo forse lo scenario a cui punta Renzi.  Mi sembra uno scenario troppo ottimistico. Più probabile, invece, che qualsiasi siano gli sviluppi “interni” italiani essi non riusciranno ad essere decisivi per l’Unione Europea. Il rapporto tra Italia ed EU dipenderà dunque dagli scenari esterni.

Lo scenario più probabile mi sembra perciò quello (che definirei Merkelliano, nel senso che è quello su cui scommette la Merkel).  Le Pen viene sconfitta in Francia e la Germania lancia un processo di riforma dei Trattati UE.  La ripresa in Italia rimane insoddisfacente, ma chiunque vinca le elezioni nel 2017 sarà ininfluente per la UE. Gli Italiani rimangono europeisti poco convinti ma poco decisivi. Essere stati convinti europeisti in passato non ci ha evitato il declino, essere euroscettici sarà altrettanto inutile. Il problema non è con chi stiamo ma che facciamo.

Sergio Lugaresi

Il PDUP

Il titolo del libro Da Moro a Berlinguer, di Valerio Calzolaio e Carlo Latini (Ediesse,  2014), promette abbastanza, ma il suo sottotitolo, “Il Pdup dal 1978 al 1984” deve avere subito circoscritto i suoi lettori ai pochi che, come me, militarono in quel piccolo partito, o i quelli, magari un poco più numerosi, ma sempre pochini, che ne furono incuriositi. E infatti il libro, nonostante lo sforzo generoso dei suoi autori, anche essi ex militanti del Pdup (Partito di Unità Proletaria per il comunismo), racconta l’avventura, tutto sommato ininfluente, di un gruppo di persone di buoni intenzioni utopistiche e di istruzione superiore alla media. Di un gruppo di persone che ha l’ambizione di unire e rifondare la sinistra, ma che, come tutti i gruppi minoritari, vive più scissioni che unificazioni. Un gruppo che alla fine confluisce nel partito che lo ha radiato. Partito che, vedi la lungimiranza, si scioglierà poi cinque anni dopo. Di un gruppo di persone assai piccolo, tanto che il libro, nell’appendice biografica e nell’indice dei nomi li cita quasi tutti!

A testimonianza della microscopicità della storia, il racconto di Calzolaio e Latini è completamente scollegata, tranne pochi accenni, sempre relativi al conflitto USA-URSS (Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche, alias il moribondo Impero russo), dalla storia del resto d’Europa e del mondo e dalle tendenze profonde della società (la globalizzazione, la televisione, la finanziarizzazione, l’invecchiamento, le nuove tecnologie). fanno eccezione gradevoli box alla fine di ogni capitolo (dedicato ad un anno della gloriosa storia), che richiamano i Nobel, gli Oscar e i principali eventi sportivi dell’anno. Nella buona tradizione della politica italiana  le sconfitte elettorali sono sempre imputate alla cattiveria degli avversari, siano essi la FIAT o la televisione.

Una prima riflessione che il libro suscita riguarda il sistema elettorale proporzionale. Che poco più di 500 mila elettori riuscissero ad eleggere alcuni deputati e che questi continuassero a pretendere di cambiare il principale partito di opposizione e in questo modo l’Italia, e attraverso l’Italia il mondo intero è a mio modo di veder assurdo. Ciò che avrebbero utilmente dovuto fare gli “intellettuali”  che fondarono prima il Manifesto e poi il Pdup era fare dibattito culturale (cosa in cui effettivamente eccellevano), lavorare nei media (altre eccellenza), ma non pretendere di rappresentare il Paese. Per fare poi cosa? Il PCI almeno  aveva già negli anni settanta accumulato una certa esperienza di amministrazione locale, che non riuscì a mettere a frutto una volta arrivato nell’area di governo (vedi La prima repubblica). Ma il Pdup? Le idee programmatiche sono sempre quelle in tutta l’avventura: la patrimoniale, un piano di spesa pubblica per far lavorare i giovani, l’uscita dalla NATO e poco altro. Un po’ poco e un po’ ripetitivo per spingere la sinistra al governo del Paese.

Nel capitolo conclusivo del libro, i due autori verificano l’attualità di alcuni temi: il terrorismo, l’ecologia, l’internazionalismo, la sinistra, la politica. E’ qui che il libro si fa interessante per una platea più vasta di lettori.

1. “Fu soprattutto grazie alla sinistra che il terrorismo perse” (se mai, aggiungerei, avesse avuto qualche remota possibilità di vincere…). E’ un insegnamento importante anche oggi, quando i terrorismi hanno radici diverse: il terrorismo lo possono sconfiggere  soprattutto coloro che ne condividono l’”album di famiglia”. Calzolaio e Latini non nascondono il nesso che esiste tra terrorismo, sovversione e rivoluzione: nella storia italiana le colture politiche delle opposizioni (di destra e di sinistra) sono state rivoluzionarie e sovversive, culturalmente estranee alle istituzioni, e ciò ha avuto conseguenze negative anche sul senso civico dei cittadini.

2. “Occorre oggi sentirci tutti esseri di una di tante specie” (pag. 363). Calzolaio e Latini richiamo la critica all’antropocentrismo, i limiti fisici ed ecologici alla crescita demografica ed economica. 

3. “La riflessione sul comunismo fu rimossa sbrigativamente eliminando la parola” (pag. 367). Né i due autori si cimentano in tanto. Lo aveva fatto, poco prima di sottoporsi ad eutanasia il leader storico del gruppo, Lucio Magri (Il sarto di Ulm e il volo di Icaro).

4. “Gli stati nazionali non possono essere il luogo assoluto ed esclusivo delle decisioni collettive, ognuno per proprio conto”. La costruzione dell’Europa politica è uno dei banchi di prova, decisivo per affermare il multipolarismo come governo planetario.

5. “Noi restiamo innamorati della politica: valutare e decidere insieme a tutti gli altri, portare trasparenti interessi, i propri individuali e quelli collettivi scelti, riconoscere quegli degli altri, proporre convincimenti e priorità. la politica è, tra tutte le attività, quella in cui le facoltà umane si possono esprimere al meglio.” Calzolaio e Latini propongono due principi per l’impegno politico:  il principio di isomorfia e il principio di responsabilità. In base al primo bisognerebbe cercare di comportarsi soggettivamente come si propone per la comunità. In base al secondo bisognerebbe privilegiare le decisioni più reversibili possibili.

Non suggerei a uno dei miei figli di leggere questo libro, ma l’ultimo capitolo (e magari i box a fine di ogni capitol0) sì.

Sergio Lugaresi

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